¿Cómo financiar a la ciudad de Querétaro?

Ignacio Kunz Bolaños   | Investigador titular, UNAM.-

El problema del financiamiento urbano en la actualidad

Todas las ciudades del mundo enfrentan problemas de financiamiento, y esto se debe a que el crecimiento de las necesidades en la ciudad es proporcionalmente mayor al crecimiento de su población. En otras palabras, cada habitante de la ciudad sale más caro ahora que hace 20 años y mucho más que hace 50 o 100. En parte es porque al llegar la ciudad a ciertos umbrales de población se van requiriendo soluciones más complejas, en una pequeña ciudad, como sería el Querétaro de los años 60s, la necesidad de un paso a desnivel era mínima, se podrían resolver casi todas las necesidades de circulación a nivel, en cambio ahora se necesitan construcciones cada vez más complejas y sistemas más sofisticados, como los semáforos inteligentes.

Algo similar puede pasar con la seguridad, cuando la población de Querétaro era 5 veces menor, el costo de la seguridad era, seguramente, mucho menor que 5 veces lo que deberíamos tener hoy en día, porque se requiere de más policía, más patrullas, mejor armamento, mejores sistemas de comunicación, nuevos sistemas como el C4, que supone altos costos de inversión y de funcionamiento; y lo mismo va a pasar con el agua, con el transporte público, el saneamiento, y con todos los servicios. Su costo crece proporcionalmente más rápido que la población.

Y en municipios como Querétaro, que venía creciendo mucho desde los años 70s, no es difícil imaginar el incremento de las demandas y más aún, si consideramos las desafortunadas políticas de crecimiento de la ciudad, que han favorecido la expansión fragmentada y de baja densidad de la mancha urbana, lo que provoca que los costos de inversión en infraestructura y de la prestación de los servicios per cápita sea mayor. Lo explico, en una ciudad consolidada, con pocos o sin lotes baldíos, con una altura promedio de 3 niveles, que combina áreas de vivienda unifamiliar con pequeños edificios de departamentos, es decir, el Querétaro que tuvimos hasta antes los años ochenta del siglo pasado, con  densidades de alrededor de 90 habitantes por hectárea, el costo de la infraestructura de una cuadra, se prorratea entre el doble de familias, que en la actualidad, en donde el mismo costo sólo sirve a la mitad de las familias o menos ( ya estamos por debajo de los 40 habitantes por hectárea).

Además, si todas las viviendas están en una sola mancha urbana, el costo de atenderlas es mucho menor que atender a los casi cien fragmentos que existen en el municipio de Querétaro, resultado de las autorizaciones (cambios de uso del suelo) para urbanizar esos espacios desvinculados de la mancha urbana y en donde prestar servicios como el de recolección de basura o, más importante, la seguridad, se vuelve casi imposible, o al menos muy costoso. Imaginemos los recorridos que tiene que hacer cada patrulla entre estos asentamientos, teniendo que desplazarse algunos kilómetros para llegar al siguiente.                                

Así se requieren más y más recursos porque crecen las demandas, hay nuevas necesidades que antes no existían, y además, crecemos en un modelo muy ineficiente por ser fragmentado y de baja densidad.

¿Cómo obtener los recursos para solventar estas crecientes necesidades?

Existen varias alternativas, una de las más razonables sería el aumento de los impuestos locales, en especial del predial, que es considerada la principal fuente de recursos locales. Sin embargo, el rezago de este impuesto en las ciudades mexicanas se ha vuelto un tema crítico, en parte resultado de políticas demagógicas y electoreras de muchos presidentes municipales, que se vanaglorian de no incrementar el predial, lo que significa, si usted lo reflexiona, permitir que las necesidades de la sociedad aumenten, porque habría menos recursos para atenderlas.

Por otra parte, hay quienes creen que todas las necesidades de la ciudad se pueden resolver con lo que actualmente se paga de predial, lo que es absurdo, porque la recaudación por predial en México es muy baja, comparable a la media de recaudación de los países africanos. Para llegar a tener una recaudación comparable a la de los socios comerciales de México, el predial se tendría que incrementar alrededor de 16 veces en promedio en las ciudades del país.

Quizá la apuesta de algunos sea seguir dependiendo de las transferencias federales, lo que no es muy inteligente en el actual contexto del país. Y hay otra apuesta más, muy común entre los funcionarios de gobierno en turno, y es seguir postergando la atención de las necesidades sociales, tratando de ocultarlas, negándolas, o transfiriendo responsabilidades públicas a los ciudadanos, como está sucediendo en materia de seguridad en Querétaro.

Existe una alternativa muy importante, incluida en la Nueva Agenda Urbana derivada de la Cumbre Habitat III, de Naciones Unidas que se celebró en Quito en octubre del 2016 y que fue firmada por México, se trata de la recuperación de las plusvalías (rentas del suelo) o la valorización como una fuente alternativa de financiamiento para los gobiernos locales.

No se propuso esta fuente por ser un mecanismo novedoso, de hecho, se utiliza en muchos países desde la primera mitad del siglo XX, sin embargo, se incluyó en la agenda para que países como México, que han mostrado un gran atraso en la materia, y en donde el financiamiento municipal está en estado crítico, voltee a ver las oportunidades que están disponibles. 

La plusvalía o renta del suelo se refiere a la valorización que tiene una propiedad como consecuencia del esfuerzo de terceros; es un aumento de valor del suelo no producido por su propietario, sino por agentes externos, siendo muy común que sea producto de la acción pública.

El valor del suelo se determina por capacidad de obtener beneficios de la explotación de ese suelo: a mayor potencial de beneficios, mayor valor y también mayores externalidades o costo social. En otras palabras, el valor de un terreno depende de lo que se pueda hacer en ese terreno, así un terreno en donde se puede construir un edificio alto de departamentos de lujo u oficinas, valdrá más que uno donde sólo se puede hacer vivienda unifamiliar, y éste valdrá más que uno agrícola. Por eso resulta tan buen negocio comprar terrenos con cierto uso del suelo, como uso agrícola o de preservación, que casi no valen nada y después, conseguir el cambio de uso del suelo para una actividad más productiva. Estos incrementos de valor pueden alcanzar hasta el 3000%, lo que ninguna inversión o negocio es capaz de ofrecer.

Y será la sociedad la que tendrá que enfrentar los costos de esos usos más intensivos, dicho de otra manera, el gran beneficio que tiene el “inversionistas” (prefiero llamarle especulador” se traduce en un costo social.

Hay otra forma de apropiarse de esa plusvalía: el que compra terrenos baratos, muchas veces sin servicios, en las periferias de la ciudad, y espera 30 años hasta que esos terrenos quedan ubicados en buenas localizaciones y el gobierno ya introdujo los servicios, en estos casos los aumentos de valor también son enormes y están producidos por la inversión pública y del resto de la sociedad, mientras que el especulador simplemente tuvo que esperar y hacer nada. Pero aquí también hay costo que paga la sociedad, esos terrenos baldíos que no se usaron durante 20 o 30 años, implican un desperdicio de la infraestructura y servicios urbanos, que están disponibles pero no se utilizan, y producen que las necesidades de crecimiento se resuelvan en las periferias, lo que obliga a los gobiernos municipales a invertir en infraestructura y servicios nuevos.

Y una forma más, cuando el gobierno hace inversiones públicas, por ejemplo, la renovación de un a calle, la introducción de un nuevo y eficiente sistema de transporte, la mejora de la seguridad, etc., se hace con recursos públicos, con dinero de todos, lo que además del beneficio esperado de la obra, genera una valorización muy importante de la propiedad inmobiliaria en las cercanías, sin que los propietarios hayan realizado ningún esfuerzo.

Como se podrá ver, las plusvalías es el aumento del valor del suelo que se produce por lºa acción de terceros, generalmente con recursos públicos, y que supone costos sociales equivalente, por eso, es legítima la recuperación de una parte de esa valorización para regresarla a la sociedad. Una sociedad que gestiona esa valorización tiene mayor capacidad de reinvertir en la ciudad y así proporcionar una mejor calidad de vida.             

Ya decíamos que las demandas de financiamiento de las ciudades se están incrementado más que proporcionalmente a su crecimiento. Cubrir este déficit a través del aumento de las fuentes existentes, en especial impuestos como el predial, puede significar un aumento muy alto con impacto en toda la población, por lo que la recomendación es diversificar las fuentes de financiamiento y utilizar mecanismos que no afecten la economía de las familias. 

De cualquier forma, debe procurarse la actualización del cobro del predial en términos de valores, padrón y tarifas según los estándares internacionales.   

La recuperación de plusvalías es el mecanismo ideal porque no necesariamente toma la forma de un impuesto, sino que puede concebirse como una contribución o incluso, el pago de un derecho. 

La recuperación de plusvalías puede lograrse a través del impuesto predial, sin embargo, tendría que ser un predial muy alto, ya decíamos que tendría que multiplicarse por 16 para ser semejante al de Estados Unidos o Canadá, pero además tendría muchas complicaciones técnicas.

Otros impuestos que se cobran en las ciudades no capturan las plusvalías del suelo, que quizá puedan ampliar y ofrecer más recursos, pero se estaría perdiendo la oportunidad de aprovechar una fuente de recursos que no cuesta a los ciudadanos y que actualmente se ignora, más adelante veremos el porqué.

Una gran ventaja de recapturar la plusvalía, es que tiene fundamento en el Artículo 115 de la Constitución, Fracción IV inciso a):

IV.     Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a)      Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

   Hay muchas formas para la recaptura de las plusvalías, a continuación se presentan algunas:

Contribución de Mejoras

Puede tener muchos nombres, como contribución por obras, contribución por cooperación, pero la idea es la misma: que las obras públicas sean pagadas por los beneficiarios.

Hay dos razones para preferir el cobro de la valorización sobre la contribución: primero, es bien conocido que el monto de la plusvalía formada (valorización) es, en general, mucho mayor que el costo de la obra; y segundo, es muy difícil identificar a los verdaderos beneficiarios, por ello, gravar la valorización garantiza contar con una base que está directamente relacionada con el beneficio recibido. En la legislación de casi todos los estados del país, y en casi todos los países de Latinoamérica, está contemplada esta figura.

La Participación en Plusvalía o el Impuesto de Plusvalía

Los nombres también pueden variar, pero la idea es cobrar una proporción de los aumentos de valor del suelo. En Colombia, por ejemplo, se prevé el cobro del 50% de la valorización cuando se presenta algún hecho detonador: como sería el cambio de uso del suelo, la incorporación del suelo al desarrollo urbano y los aumentos de intensidad (artículo 74 de la Ley 388 de 1997, Colombia).

La Administración de los Derechos de Desarrollo

El aprovechamiento que se pueda dar al suelo está determinado por la normatividad urbana en términos de usos del suelo e intensidad (coeficientes de utilización del suelo).

Una buena localización, que ofrece altas expectativas de beneficio, requerirá que la norma urbana permita el desarrollo inmobiliario adecuado para poder aprovechar esas altas expectativas.                    

De esta manera, el planificador determina cuánto pueden capturar de plusvalías los propietarios al habilitarlos a través de la norma, lo que puede resultar en grandes beneficios para algunos o en una limitación en el aprovechamiento para otros. La norma urbana es inequitativa.

En varios países se cobran los derechos de desarrollo o derechos de edificabilidad. En dos variantes, se cobra cuando se rebasa lo establecido por la norma, lo que supone hacer estudios de impacto para estimar cuánto se puede permitir desarrollar por arriba de la norma original. O bien, se establece una norma básica con coeficientes de edificabilidad (CUS) básicos, que permita un aprovechamiento para satisfacer las necesidades de residencia (valor de uso), y un aprovechamiento máximo, de acuerdo a los criterios del planificador, lo que permitiría desarrollar con fines comerciales, que además suponen costos sociales a través de las externalidades. Los interesados pueden comprar derechos de desarrollo para edificar por arriba de la norma básica y hasta la norma máxima. Debo decir, que esta idea se incorporó en los programas de desarrollo urbano de Querétaro que el actual gobierno municipal del PAN tiene guardados.

Las ventajas de cobrar de esta manera son:

1) Se compensan los costos de las externalidades producidas por el desarrollo.

2) Se captura una proporción de la valorización, una fuente importante de recursos.

3) Se crean condiciones de equidad.

4) Se evita la corrupción.

5) Se evita la especulación.

6) Se tiene una herramienta poderosa para conducir los procesos urbanos.

7) Al ser un derecho no impacta a la población, los propietarios compartirán una parte de una renta que no les costó formar

8) Presiona los valores del suelo a la baja, haciendo más competitiva la ciudad.

9) Tiene un impacto político bajo, y bajo un buen esquema de comunicación para su socialización, el efecto puede ser muy positivo.

10) Favorece la inversión inmobiliaria, se hace viable en localizaciones que, en condiciones normales, era imposible.    

Hay variantes en la forma es que se cobran los derechos de desarrollo, pero la idea básica es pagar por la edificabilidad a partir de un umbral básico. Puede significar una fuente importante de recursos y es de aplicación muy simple.

Algunos de los antecedentes más remotos del cobro de los derechos de edificabilidad son Gran Bretaña (1942) y Francia (1975), pero se aplica en muchos otros países, como Estados Unidos (Density Bonus), y entre los Latinoamericanos:  Brasil (Suelo Creado), Colombia, Ecuador, Uruguay, además de otros europeos y asiáticos. México se ubica entre los más atrasados en estas materias, quizá sea, porque al imponerse un sistema de esta naturaleza ya no se podrían solicitar “moches” por debajo de la mesa para aprobar los cambios de uso del suelo.       

La especulación es un factor que encarece el suelo y forma rentas por escasez a través de la retención. Es una práctica devastadora para las ciudades por lo que debe evitarse, y el mecanismo general es, recapturar por parte del Estado la valorización que pretenden los especuladores.

¿Cuál es la posición de los actores?

Respecto a la venta de derechos de desarrollo adicionales y el cobro de los cambios de uso del suelo, se reconocen dos principales posiciones respecto a la recuperación de la valorización:

1. Los que están a favor de ella, en donde existen dos grupos muy diferentes: los especialistas en financiamiento local y temas urbanos, así como académicos, que conocen el tema en profundidad y las experiencias internacionales.

El otro grupo es el de algunos desarrolladores inmobiliarios y funcionarios públicos preparados (y honestos) que también entienden del tema, que lo han analizado, han hecho cálculos de inversión, y se han dado cuenta de que les conviene, de que la idea de que el suelo va a subir de precio es falsa. De hecho, las inversiones inmobiliarias se viabilizan desde el punto de vista normativo y financiero.

2. Los que se oponen, grupo que también se divide en dos:

En el primero están los que no entienden el tema y se dejan manipular por algunos medios que defienden los intereses de los especuladores seguramente a través del pago de alguna prebenda.

Y el segundo, el de los que ven afectados sus intereses, los especuladores que se benefician de los cambios de uso del suelo y de los aumentos de intensidad, y con ellos, sus socios en los gobiernos municipales, que se quedan con una buena parte la plusvalías en forma de “contribución” por las autorizaciones, lo que puede llegar a sumar mil millones de pesos al años en una ciudad con una dinámica inmobiliaria importante (dato sustentado en los cambio de uso del suelo de una ciudad mexicana y en  declaraciones del monto de los pagos para facilitar el trámite).

La recuperación de plusvalías es una fuente importante de recursos para las crecientes necesidades financieras de las ciudades contemporáneas. Es una práctica común en el mundo, la mayor parte de los países desarrollados recapturan, de una u otra forma, una parte de las plusvalías. De hecho, en México también se hace desde hace décadas, pero por debajo de la mesa, lo que se pretende es que esos cobros sean legales y transparentes y se traduzcan en beneficio de la ciudadanía.

Cuánto se recupere y cuáles serán los efectos depende del diseño que se haga del sistema. Son muchas las variantes, lo importante es cómo se construye un sistema y cómo se opera.   

En Sao Paulo la captura de dos (Agua Espraida y Faria Lima) de las 18 operaciones urbanas presentes hace unos años en la ciudad produjeron 2,000 millones de dólares. Siendo un instrumento muy bien visto por los desarrolladores inmobiliarios.

En la ciudad de Campeche, con una población de 220,000 habitantes en 2010 y un mercado inmobiliario muy poco dinámico, tiene un potencial de formación de plusvalías mayor a los 19,000 millones de pesos, cobrando solo el 30% de la valorización y anualizando el cálculo, el ingreso por recaptura puede llegar a poco más de 500 millones de pesos al año.              

En la gestión de la valorización a través de la venta de derechos de desarrollo, ganan los inversionistas porque podrán desarrollar proyectos que antes eran imposibles, al menos legalmente, y no serán víctimas de la extorsión; ganan los gobiernos municipales porque tendrán más recursos para invertir en la ciudad; y gana la ciudadanía, que no se ve afectada de ninguna manera, porque no tiene necesidad de comprar este tipo de derechos, y va a disfrutar de una mejor ciudad. Ω

FB: Agistín Escobar Ledesma

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *